El Heraldo del Henares
Entre los grandes problemas que presenta la Justicia en nuestro país, está el del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ). Este órgano constitucional, ente de gobierno de los jueces, pero que no es Poder Judicial (Poder Judicial es solo cada Juez o Magistrado o Tribunal), ha funcionado bien, técnicamente, en términos generales, siempre bajo el eficaz control jurisdiccional de sus actuaciones por el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional, pero el aspecto más controvertido que presenta, sin duda, es el de su composición, la elección de sus Vocales, excesivamente politizada en el mal sentido, esto es, en un sentido partidista.
Qué exige la Constitución al respecto y cómo lo ha entendido el legislador luego
La Constitución determina que el CGPJ se compondrá de 20 miembros, llamados Vocales.
¿Quién los elige y nombra? La Constitución dice, al respecto, tres cosas:
- Empezando por el final, su nombramiento formal definitivo, que no su elección o designación previas, corresponde al Rey
- A cuatro los elige el Congreso y a otros cuatro, el Senado, y los eligen entre juristas de reconocida competencia con más de 15 años de ejercicio profesional;
- los restantes 12, serán elegidos “entre” los Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales.
Esto último podía a priori ser interpretado en el sentido de que esos 12 Vocales no solo habían de ser de “extracción judicial”, sino que tenían que ser elegidos “por” los jueces y magistrados. Y lo cierto es que, al menos, así lo entendió el legislador en una primera época (la efímera Ley Orgánica del Poder Judicial, LOPJ, de 1980).
Pero en 1985 se aprueba una nueva LOPJ. El Proyecto de Ley originario no contemplaba cambios en el sistema de elección de los Vocales judiciales, pero, curiosamente, fue la enmienda presentada por un diputado de Euzkadiko Ezquerra, conocida por su nombre como “enmienda Bandrés”, y no la iniciativa de uno de los principales partidos políticos, la que dio lugar a que, a la postre, se estableciera que esos 12 Vocales serían designados, ciertamente, “entre” Jueces y Magistrados, pero que serían elegidos, también, por el Congreso de los Diputados (6) y por el Senado (6), como representantes de la soberanía popular, por mayoría de 3/5 en ambos casos, al considerar que la Constitución no exigía que fueran elegidos “por” los propios jueces, sino solo “entre” ellos. Esta interpretación fue muy controvertida.
La elección de los Vocales judiciales por el Parlamento a partir de 1985: qué dijo el TC, cuando el sistema fue impugnado
Unos diputados del principal partido de la oposición recurrieron esa reforma legal ante el Tribunal Constitucional (TC) y el propio CGPJ planteó ante dicho Tribunal tres conflictos de atribuciones frente al Congreso y al Senado.
¿Qué dijo el TC? Lo primero que llama la atención es que resolvió esos conflictos y ese recurso al año siguiente, algo que hoy sería ciertamente insólito. Pues bien, por un lado, desestimó cualquier invasión de competencias del Consejo por el Parlamento (STC 45/1986).
Por otro lado, en la STC 108/1986, desestimó el recurso de inconstitucionalidad de los diputados de AP y, así, avaló la reforma, aunque con un “aviso a navegantes”, solución un tanto salomónica que acabó por perpetuar la polémica. Dijo que esa interpretación o solución del legislador no era la única posible ni era inconstitucional. Pero que sí podía llegar a serlo su aplicación desviada y no ocultó su preferencia por el sistema de designación “por” los jueces, aunque entendiera que la Constitución no exigía ese sistema, un prototípico caso de sentencia constitucional admonitoria, que da un consejo (monitus) al legislador.
¿Cómo podría eso llegar a ocurrir? Si, llevados por la lógica del Estado de partidos en que vivimos (en que los partidos controlan toda la vida política, de la que son el centro), los grupos parlamentarios en vez de alcanzar un consenso, el suprarreforzado de 3/5 que la Ley exige, para designar a estos 12 Vocales de entre jueces, lo que hicieran fuera repartirse los cargos en proporción a la fuerza parlamentaria de cada partido, de manera que, cabe aclarar, tras las oportunas negociaciones, cada partido elige a sus candidatos y el otro a los suyos, y luego cada uno apoya a los suyos y a los del otro (lo que Lucas Murillo de la Cueva llama “cuotas ciegas”), previo reparto de cuotas a cada partido.
Por tanto, si en la práctica el sistema conducía a un “reparto de la tarta” entre los principales partidos, y no a alcanzar un consenso como el que la Ley exige, ello podría devenir inconstitucional. Así dio forma el TC al “consejo”:
“La existencia y aún la probabilidad de ese riesgo, creado por un precepto que hace posible, aunque no necesaria, una actuación contraria al espíritu de la norma constitucional, parece aconsejar su sustitución, pero no es fundamento bastante para declarar su invalidez”.
El sistema actual de elección de los Vocales ha sido objeto de alguna reforma, pero que no afectan a su esencia, y así en 2001 se mantuvo la elección parlamentaria de los 12 vocales judiciales, pero se estableció que serían elegidos entre los 36 candidatos avalados en elección por la Carrera Judicial, lo que luego se retocó en 2013.
La teoría y la práctica
De lo que no hay duda es de que ese riesgo, avistado por el TC y que en realidad en aquel momento ya se daba, se ha materializado, de forma concluyente, entre nosotros, desde el primer momento. La elección de los Vocales ha respondido siempre, aunque alguna vez con menor intensidad, al reparto de cuotas, fundamentalmente, entre los dos principales partidos políticos en proporción a su fuerza parlamentaria respectiva en cada momento y no a un verdadero consenso de las dos fuerzas políticas sobre unos mismos candidatos, como debiera ser y la Constitución quiere.
Es cierto que ese riesgo últimamente se ha agravado porque desde hace años, una vez nombrados los Vocales del CGPJ, que son los que tienen que elegir al Presidente del CGPJ (que luego pasa a serlo también del Tribunal Supremo), se filtraba el nombre del Presidente del CGPJ, pactado entre los dos principales partidos y que, sin variación, sorprendentemente, luego resultaba elegido por esos Vocales, lo que era como mínimo una desconsideración a la facultad constitucional de tales Vocales para elegir al Presidente, y a la facultad regia para nombrarlo.
En los últimos días, esto ha empeorado todavía mucho más, como es de todos conocido, pues hace unos días se filtró el nombre de quien iba a ser supuestamente el próximo Presidente del CGPJ (y el TS), por haberlo pactado así las dos fuerzas políticas mencionadas, y ello cuando ni siquiera habían sido elegidos formalmente los Vocales del CGPJ, cuyos nombres también se habían conocido ya. Finalmente, ese candidato in pectore expresó, mediante un comunicado formal, que anticipaba públicamente su voluntad decidida de no ser candidato a presidir el CGPJ y el TS, desbaratando así aparentemente, y por ahora, el “reparto de la tarta” ya pactado entre los dos principales partidos en esta ocasión.
Elección de los Vocales Jueces “por” los Jueces y elección por el Parlamento: una alternativa delicada
El sistema originario, elección de los Vocales jueces “por” estos, tenía ventajas. El TC llega a decir en su STS 108/1986 que “ofrece poca duda” que la finalidad pretendida con la elección de 12 Vocales entre jueces, reflejar el pluralismo existente en el seno del Poder Judicial, “se alcanza más fácilmente atribuyendo a los propios jueces y Magistrados la facultad de elegir a doce de los miembros del CGPJ”. A esto se suma que, en el marco del Consejo de Europa, si bien el TEDH no ha marcado ninguna opción como exigible según el Convenio Europeo de Derechos Humanos (es muy dudoso que así lo exija la STEDH de 21-6-2016, asunto Ramos Nunes de Carvalho c. Portugal), lo que sí sería vinculante para España, hay informes relevantes que recomiendan que, al menos, la mitad de los Vocales sean elegidos no solo “entre”, sino también “por”, los jueces.
Pero ese sistema también presenta inconvenientes, como el peligro del cerrado corporativismo (Tomaso Morlino)-asociacionismo judicial; o, como dice el TC en esa sentencia, “el riesgo, también expresado por algunos miembros de las Cortes que aprobaron la Constitución, de que el procedimiento electoral traspase al seno de la Carrera Judicial las divisiones ideológicas existentes en la sociedad (con lo que el efecto conseguido sería distinto del perseguido)”, algo que no es difícil que ocurra entre nosotros a la vista del desarrollo que ha tenido el asociacionismo judicial. La experiencia comparada así lo avalaría, por otra parte. Desde luego, no está exento tampoco del riesgo de politización, como el ejemplo italiano muestra, y así lo reflejó ya Mortati, atribuyéndolo sobre todo a la partitocracia y en Italia se llegó a proponer en alguna ocasión una modificación del sistema de elección de los miembros del Consiglio Superiore della Magistratura de procedencia judicial (14 sobre 24), luego frustrada; y es que la conexión de las asociaciones judiciales en general por afinidad ideológica a cierto o ciertos partidos políticos es de todos conocida y difícil de evitar.
Una desventaja de cierto peso surge desde el principio constitucional democrático (art. 1,2 CE), que en una de sus implicaciones supone que la Justicia emana del pueblo (art. 117,1 CE). O mejor dicho, desde ese punto de vista, surge una ventaja importante a favor del sistema de elección parlamentaria de los vocales judiciales.
Es natural, explicado en términos simples, que los ciudadanos puedan tener un peso en la elección de los jueces y magistrados que, reflejando el pluralismo en su seno, van, a su vez, a integrar el “órgano de gobierno” de los jueces, con competencias de inspección y disciplinarias sobre ellos, y van a desarrollar todas las funciones y competencias que la Constitución atribuye al CGPJ, como es, entre otras, la de elegir a los más altos cargos judiciales, situados luego en los tribunales más altos, y en particular en el Tribunal Supremo, para fijar jurisprudencia sobre los más diferentes e importantes asuntos, como acaba de ocurrir con la cuestión de a quién corresponde pagar el impuesto de las hipotecas, o como ocurrirá con el proceso penal sobre el independentismo en Cataluña, por citar dos ejemplos. Así sucede, nos engañemos, en todos los países de nuestro entorno. Es decir, a partir del principio democrático, prepondera la opción de que sea el Parlamento el que elija a todos los integrantes del CGPJ, que no es Poder Judicial ni representa a los jueces ni es manifestación de una pretendida autoorganización de la judicatura, sino, como definió la LOPJ de 1985, “órgano de gobierno” de un poder del Estado, el Poder Judicial, si bien 12 de ellos, como la Constitución prevé, habrán de ser elegidos “entre” jueces.
Desde ese punto de vista, y sin entrar en detalles, es preferible el sistema de elección “entre” Jueces y Magistrados, pero no “por” ellos, sino por el Parlamento.
Ambas opciones son constitucionalmente legítimas, eso lo deja claro el TC. La primera rigió sólo desde 1980 hasta el año 1985, que luego los sucesivos gobiernos durante estos más de 30 años han mantenido en lo esencial, con mayoría absoluta o sin ella.
En lo que sí hay consenso es que, si se mantiene el sistema actual de elección de esos 12 Vocales “entre” pero no “por” los jueces, el principal y muy grave inconveniente que presenta es ese reparto del pastel, y la consiguiente politización partidista del órgano de gobierno de los jueces, que luego a su vez va a elegir a los altos cargos judiciales, como los Magistrados o el Presidente del Tribunal Supremo, y de otros altos Tribunales. Y esto no es admisible, aunque venga de largo.
¿Hay solución?
La cuestión es si, en las circunstancias españolas, ello es algo inescindiblemente unido a dicho sistema de elección o no. Y parece que lo es, que es una dimensión subjetiva que opera casi como una fuerza de la naturaleza entre nosotros hasta el punto de prevalecer materialmente sobre lo que la norma jurídica dispone. Parecemos, pues, abocados a optar por un sistema que sea solo el “menos malo”. ¿Será que, como en el poema de Machado y la copla, al CGPJ le pasa que “ni contigo ni sin ti”, ni con elección por el Parlamento ni sin ella, “tienen sus males remedio”?
Pues bien, creo que, lejos de cualquier fatalismo, debe buscarse un mecanismo que impida que ese sistema funcione así; debe intentar buscarse un instrumento legal para forzar a que se cumpla el espíritu de la ley, más allá de los intereses partidistas de las fuerzas parlamentarias. Y creo que existe.
Es decir, de lo que se trata es de que ese sistema funcione como se supone que tenía que funcionar al exigirse una mayoría parlamentaria de 3/5 para la elección de los Vocales: eligiendo como Vocales a 12 jueces y magistrados a los que los 3/5 de los diputados y los senadores consideren idóneos para tan alta función. Porque lo que ha venido ocurriendo no es eso, sino un auténtico “fraude” en la práctica: los dos partidos mayoritarios, y algún otro, proponen, en proporción a sus diputados, cada uno a unos candidatos y luego todos se apoyan recíprocamente. Se ha sustituido a los candidatos de tal prestigio e idoneidad que haya un consenso sobre ellos de 3/5 en el Parlamento, por otro sistema de simple reparto del pastel entre las principales fuerzas políticas, el sistema de “cuotas ciegas” antes mencionado.
Y ¿es posible, sin reformar la Constitución, fijar ese mecanismo en términos jurídicos, visto que en la práctica política ello es totalmente inviable dados los usos y costumbres que se han desarrollado? Sobre ello hay que pensar, porque probablemente sea la única manera en que el actual sistema de elección parlamentaria de los vocales judiciales puede salvarse a largo plazo.
En este sentido, cabe sugerir que por Ley se establezca que, partiendo de 36 o 48 candidatos a Vocales judiciales propuestos por todos los jueces mediante elección secreta y directa, una vez constituidas las Cámaras tras las elecciones generales, los parlamentarios hayan de elegir, por esa mayoría de 3/5, un total de 24 candidatos, de entre los que luego, llegado el momento de elegir a los Vocales judiciales del CGPJ, sean estos elegidos aleatoriamente o por sorteo. Nada en la Constitución lo impide.
De este modo, se dificultaría al extremo que siguiera el sistema de “reparto del pastel“ y se fomentaría que los candidatos elegidos sean verdaderamente de consenso reforzado (de 3/5), pues los que al final sean designados pueden ser cualesquiera de los que están en la lista. Es verdad que ese consenso auténtico de 3/5 tiene sus dificultades, y por eso se ha desarrollado la práctica actual de repartírselos, que en realidad es todo un fraude, pero, tratándose de jueces y magistrados los candidatos en todos los casos, ello no debería ser especialmente complicado.
Si además se eliminan, o rebajan sensiblemente, todos los aforamientos en materia penal de políticos ante el Tribunal Supremo y Tribunales Superiores de Justicia, que es un debate abierto muy sensato, también se reduciría notablemente el interés de los partidos políticos en el reparto de cuotas para la elección de Vocales del CGPJ.
Igualmente, debe destacarse que hay mecanismos jurídicos imaginables para forzar ese consenso, como es
- fijar un plazo, y que ese sea además al inicio de la constitución de las Cámaras, cuando acaban de ser las elecciones generales y las próximas se ven aún muy lejos por lo general, facilitando así el consenso; o
- que, a falta de acuerdo en un plazo prudencial, como propone Lucas Murillo de la Cueva para el sistema actual, el legislador disponga que se haga un sorteo directamente entre todos los vocales avalados mediante la elección por los jueces y magistrados, sin duda todos ellos idóneos para el cargo. Esto supondría un cierto acercamiento, al menos, a la solución que hoy todas las asociaciones judiciales reclaman, que es volver al sistema anterior a 1985, elección “entre y por” los jueces, pues a la postre así se haría en caso de incapacidad del Congreso y el Senado para lograr ese consenso. Y sería también como una espada de Damocles para los grupos parlamentarios, a fin de lograr el consenso auténtico en los candidatos. Al mismo tiempo, podría establecerse un mecanismo para reemplazar a algún candidato si por circunstancias sobrevenidas, antes de su elección como tal por sorteo, se pone de relieve su manifiesta inidoneidad, apreciada por el Congreso o el Senado con mayoría de 3/5 para algún caso extraordinario que pueda darse.
Está claro que el CGPJ no va a dejar de ser un órgano político, porque lo es y debe serlo, pero se alejaría mucho de la política partidista; los partidos políticos perderían mucho del poder que ahora tienen, indebidamente, al respecto. Y de rebote, se rebajaría la apariencia de politización de ciertos nombramientos judiciales de alto rango. Este, claro, será también el gran problema para las dos o tres principales fuerzas parlamentarias, en relación inversamente proporcional a lo que reclama la ciudadanía y las asociaciones de jueces. Pero el riesgo para esas fuerzas parlamentarias de jugárselo todo “a los dados”, unido a un plazo más o menos amplio pero apremiante, haría que los grupos parlamentarios se esmeren para elegir a jueces y magistrados de auténtico consenso, sin sesgos significativos, sin cuotas ciegas, y rebajando muy significativamente el sesgo político-partidista.
Cabe mencionar que el recurso al sorteo, conocido ya en la antigua Grecia (la demarquía) y también en nuestra legislación electoral en ciertos casos de empate, puede ser problemático en otros casos, pero no debe serlo en este supuesto, porque se realiza entre los candidatos avalados por los 5300 jueces y magistrados en votación secreta, y si se alcanza en el plazo que se marque un acuerdo por mayoría de 3/5 en el Congreso y el Senado, sobre aquellos candidatos, de entre los avalados por los jueces, que seleccionen las fuerzas parlamentarias con esa mayoría reforzada; si no se logra el consenso en plazo, será directamente entre los avalados por los jueces, sin filtro parlamentario alguno. Pero siempre hay garantías serias de idoneidad de todos los candidatos. Y aun si se logra ese consenso en plazo, solo será para eliminar a algunos de los candidatos elegidos por los jueces, pudiendo el legislador ampliar o reducir ese margen según su valoración.
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Lo que es seguro es que el sistema de elección de los Vocales judiciales, situado ante un dilema complejo entre la elección “por” los propios jueces o por el Parlamento “entre” jueces, requiere reformas y mejoras, especialmente para corregir los malos usos desarrollados en estos años, si es que ello es posible; y que esas reformas no pueden ser las que unilateralmente y en cada momento, por ejemplo según se esté o no en el Gobierno o según la conveniencia electoral, se le ocurran a cada partido político mayoritario, sino que ha de establecerse un sistema sobre el que haya un elevado consenso entre las fuerzas políticas, pero que corrija las disfunciones graves detectadas de forma incontrovertida. Este es un tema para un debate intenso … y sosegado.
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Joaquín Brage Camazano es Magistrado (Madrid) y Doctor europeo (hispano-alemán) en Derecho (constitucional) (UCM).
